党领导人民的主权结构不直接介入治理。

（18）第二，邓小平时代，以经济建设和民主法制的重建作为改革时段的基本指导方略，开启了中国融入全球化的新阶段，也为当前时代的全面深化改革提供了必要的前提与基础，江泽民与胡锦涛执政时期进一步深化和实践了邓小平时代的改革纲领。随着《监察法》的实施及监察委的具体运作，未来政改可能还会在其他党内部门权力的国家化上进行扩展和突破。

（44） 注释： (1) 关于改革宪法的分类与意涵，可参见夏勇:《中国宪法改革的几个基本理论问题》，《中国社会科学》2003 年第 2 期。(29) 参见邢斌文:《论法律草案审议过程中的合宪性控制》，《清华法学》2017 年第 1 期。（9）这一特定阶段既有非常政治的决断因素，也有日常政治的法治因素，而党的领导作为中国宪法之首要根本法，对于决断和法治的动态平衡起到最为关键的判断与调节作用。(24) 这是德国宪法教义学持续影响及移植的一个结果，参见张翔：《基本权利的体系思维》，《清华法学》2012 年第 4 期。在此宪法逻辑下，平等权和社会公正成为检验新中国宪法实施程度及其正当性的关键指标。

但这些西方治理哲学内部的努力都遭遇了不同程度的失败，尤其是第一次世界大战和第二次世界大战主要在西方政治秩序内部爆发，更是带来了西方人对自身文明的深切忧虑。2018 年修宪推动党的领导总纲化、监察法治体系化及人类命运共同体宪法化，结构性地提升了中国宪法的理想性层次及制度理性。需要强调的是，过去所谓行政行为直接影响对象是相对人，间接影响对象是其他利害关系人的说法当然是正确的，[19]但其并不是识别相对人与其他利害关系人的方法，而是一种结果表述。

然而，无论是合法权益+因果关系还是保护规范理论，无非都是从损害结果出发归责行为本身违法性（结果不法）的思路，其区别仅在于如何归责的立场不同而已。例如，77号指导案例涉及的《价格违法行为举报规定》14条就是如此。在此特别需要额外强调的是，行政诉讼受案范围与原告资格不只是行政法学的议题，更是涉及宪法学上国家机构与基本权利两部分的研究素材。[29]已有学者做过梳理研究，但笔者的观点稍有不同，并不认可产品经营者与销售者、产品制造者与外观设计专利持有者之间的形式相对人与实质相对人关系，因为其不符合目的指向性标准。

[36] 当今，行政法学理论越来越开始反思过去行政主体——行政相对人两级对立模式，逐渐意识到如果不将除相对人以外的第三人纳入到行政法律关系框架，会导致对现代行政法现象的还原失真，因而一种称之为利害调整行政法或分配行政的学理观念被提出了。1989年出台的我国《行政诉讼法》实际并没有出现谁可以起诉的具体规定，尽管随后的司法解释努力以利害关系为基准界定原告的范围，但早期无论是实务界还是理论界，往往只认可行政行为直接影响或与之有直接因果关系才能构成适格原告的观念。

行政行为理论只能解决的是古典意义上的相对人问题，也就是前述行政行为的法律影响对象、法律效果对象或者法律侵害（侵犯）对象。尽管《适用解释》第1条第2款第6项和第9项排除了某些前阶段行为的可诉性，但不能覆盖现实中所有存在的如部分决定（部分许可、中止决定等）、先予决定（前置审批等）等程序行为，也没有一律排除规则制定行为、规划行为的可诉性，最终还是要依据实际影响权利义务作出判断。此时，第一步应当判断的是受案范围，即投诉举报处理行为是否是行政行为。行政法学通说将行政行为的意思表示对象，即行政行为意图实际影响谁的权利义务中的谁，称之为行政行为相对人，而不是所谓其他利害关系人或第三人。

[13]参见前注[9]，叶必丰书，第197-218页。第二步，规范形式标准。一方面，受案范围的大小实质是行政权与审判权的职能分工协调问题，无论是站在形式主义的立场还是功能主义的立场都需要对此加以更深入地分析。在一开始的阶段，如城市总体规划阶段，利害关系中相互对立的利益种类都是抽象而模糊的，更重要的是，几乎难以从中导出个别利益——总体规划都是非常大范围的确定功能区和规划区，尚未对针对任何可识别群体。

[11]当然，笔者于本文中已经指出了实际影响权利义务标准判断行政行为的循环论证，因而这种观点是存在缺陷的。许多学者基于功能主义的立场，如以充分权利救济保障等角度主张放宽程序行为纳入受案范围。

那么，当行政诉讼的起诉人不是起诉对象（行为）的相对人时，此时原告资格才真正成为一个独立的问题，需要额外审查，因而可以说除形式相对人与实质相对人以外的第三人，即实定法上的其他利害关系人场合才是受案范围与原告资格的分离点。第一种思路是从行为到结果的正向思路，与受案范围或行政行为相对人原告资格的判断一致，从行政行为本身出发判断被诉行政行为可以对谁造成不利影响。

[5]有限的研究，参见刘峥：《试论设定行政诉讼原告资格与行政诉讼受案范围的互动逻辑关系》，载《法制与社会发展》1998年第4期。然而，在某些情况下结论不一定如此。如果单单从规范文义解释的角度，是区分不了受案范围判断与原告资格判断表述差异的。不过，如今，随着2014年我国《行政诉讼法》的修正和修正后该法的实施，实定法规范即该法25条第1款已经非常明确地将行政行为的相对人独立出来，在肯定相对人当然拥有原告资格的前提下又再次表述了其他利害关系的概念。[10]然而，一个通知如果属于行政行为，其内容必然实际影响相对人的权利义务（行政行为法律效果），用行政行为的结果（效果）来判断行政行为的成立（构成要件）陷入了循环论证的泥沼。[12]其中，行政权能要件是行政主体资格要件，行政权运用要件是与民事行为、刑事行为等的区别要件，法律效果要件顾名思义即设定、变更、消灭或确认权利义务（实际影响权利义务）要件。

这也是笔者分析受案范围条款时采取的立场。然而，任何人都能很容易看出该行政行为实际上是利用酒馆而达到限制乙权利的目的。

[7]除具体事项列举以外，该款第12项是概括性规定，即行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的行为都属于受案范围，其问题是行政机关侵犯合法权益的行为必须有确定的内涵。何谓依照本法？纵观1989年我国《行政诉讼法》全文，其2条是重要的线索。

例如，有关建筑工程施工许可条件的《建筑工程施工许可管理办法》4条第1款第6项条件规定，工程质量监督手续是建筑工程施工许可的前置审批，其审批决定是发给建设工程质量监督书。[17]换言之，规范形式标准才是决定性因素，如果法律规范预定了某种行为实施产生某种法律效果，那么这种行为当然就是具备法律效果的行为了，且因为公定力的存在，即便违法作出，在撤销之前也存在这种效果。

因此，最终这一问题与其说是通过司法裁判中的受案范围乃至原告资格解释来解决，还不如说更应当通过立法的正当性来解决。[24] 谁拥有原告资格=谁与行政行为有利害关系这一立场终究在2014年我国《行政诉讼法》25条第1款中被固定下来。神橋一彦：《行政訴訟と権利論》（信山社、2003年），第118页以下。[39]参见沈岿：《行政诉讼原告资格：司法裁量的空间与限度》，载《中外法学》2004年第2期。

行为不法的审查方法则应当从规范评价出发：当行为符合规范时，行为就是合法的（规范授权侵害）。[50] 值得关注的是，如果站在功能主义的立场要求法院对受案范围认定的柔软化与扩大化，那么司法垂直介入的强化将会对水平介入产生深远影响——影响原告资格的范围。

[51] （二）前阶段定分止争制度的提倡 以下笔者将区分程序行为、规划行为和规制制定行为，具体探明当行政诉讼受案范围提前时到底应当采用何种方式来解决牵连性阶段体系造成的原告资格疑难问题。从一个行为作出结果出发去判断一个行为的性质本身不仅是循环论证（不自洽），而且如此做法也容易与原告资格的判断逻辑重合。

从这一意义上说，笔者于本文中所做的仅仅是从行政法学角度对可以纳入行政裁判的事与人关系进行了厘清，但这一议题的可拓展性是巨大的，期待笔者于本文中提供的参考思路可以推进今后学界同仁的进一步讨论。这里要注意的是其中的因果关系。

换句话说，判断一个行为是不是实际影响权利义务的行为（即受案范围的判断）只与相对人有关，而不可能通过审查第三人权利义务是否被一个行为影响来判断是否属于行政行为，如此做法从根本上混淆了行政行为构成要件理论。因此，实质相对人同样是行政行为法律效果对象，属于被行政行为法律影响或法律侵犯导致权益损害的原告，应当适用我国《行政诉讼法》25条第1款行政行为的相对人……有权提起诉讼的规定，而不是其他与行政行为有利害关系的……有权提起诉讼的规定。[53] 然而，尽管修建性详细规划与后续建设过程规划许可几乎是完全的一一对应关系，确实可以通过利害关系人起诉建设工程规划许可的方式来一并解决争议，但控制性详细规划却不是如此，一个区域的控制性详细规划后续预定了复数行政行为（许可、征收），是后续不同行政行为前阶段的相互组合。首先，与民法侵权责任法上强烈的结果不法立场不同，公法学一开始就站在行为不法说的立场上理解违法概念（国家赔偿法是例外）。

原告资格的界定依据的是从结果出发的逻辑，因而只要从结果上判断是否合法权益（权利）受到侵犯即可，没有必要使用义务两字。[14]一个行为如果缺乏（外部）意思表示当然不具备法律效果，因为没有目的指向对象或目的对象仅仅是行政机关内部的行为，属于无法确定实际影响谁的权利义务，由于缺乏对象，根本无从谈起是否存在法律效果本身的问题，因而确定被诉行为的意思表示对象是判断被诉行为是否是行政行为的第一步。

结论一：2014年我国《行政诉讼法》12条第1款第12项（受案范围条款）中所称的侵犯，应当仅指法律侵犯，而不包括事实侵犯。这种所谓多级乃至多方行政法律关系理论的出现已经与传统的行为不法立场格格不入。

此时行政行为的法律效果其实是处理乙的权利义务，甲的权利义务尽管也被法律影响了，但仅仅是一种为达到目的的手段而已，因而甲是形式相对人，乙是实质相对人。第二，规划行为（以城市规划为例）。